Я не являюсь юристом, специалистом по льготам или практикующим перевозчиком, написанное ниже на истину в последней инстанции не претендует. Возражения и замечания приветствуются.
Предыстория.
Льготный проезд и проблемы вокруг него тема очень давняя, глубоко погружаться не вижу смысла. В целом, как и со всеми прочими нагромождениями льгот, источником проблем служит неуемный популизм - власть так хочет понравиться гражданам, что обещает им существенно больше плюшек, чем в состоянии дать. С последущими танцами на граблях для всех участников шоу.
Перечень льготных категорий граждан, имеющих право на бесплатный проезд, регламентирован несколькими Законами Украины (о статусе ветеранов, чернобыльцев, об охране детства и т.п.). Отдельным блюдом идет Постановление КМУ №354 от 1993 года, которое предусматривает бесплатный проезд для пенсионеров по возрасту - это, видимо, наиболее заметная категория льготников в нашем общественном транспорте. При этом в законодательстве о транспорте логично предусмотрено бюджетное возмещение убытков, которые понес перевозчик, обслуживая льготные категории.
Технически до недавних пор финансировал льготные перевозки государственный бюджет путем предоставления субвенций местным бюджетам, а те, в свою очередь, распределяли деньги между перевозчиками в зависимости от количества перевезенных льготников. Количество это, разумеется, никто никогда точно не измерял, оно оценивалось путем умножения количества “платных пассажиров” на некий сферический коэффициент, устанавливаемый Держстатом, если я не ошибаюсь, один на всю страну. Последнее его значение было в районе 3,5 - то есть, 3,5 льготника на одного обычного пассажира. Причем неважно - электротранспорт, коммунальный или частный автобус - все едино (кроме “режима маршрутного такси”, который вообще был вынесен за скобки).
Насколько это усредненное значение соответствовало действительности - вопрос сам по себе довольно интересный. Но не надо забывать, что на коэффициент умножалось количество платных пассажиров, которых тоже надо как-то посчитать. Если в коммунальном транспорте это еще обычно хоть как-то учитывается (при всех вопросах к качеству работы кондукторов и контролеров), то в “маршрутках” - сами понимаете. Таким образом, у нас было принято считать объем бюджетного возмещения на базе произведения одной небесспорной цифры на другую. Разумеется, возможности бюджета всегда были меньше “хотелок” перевозчиков, полученные субвенции делили кто как мог, что порождало конфликты перевозчиков как с местными властями, так и с пассажирами.
С начала 2016 года в этой схеме в рамках политики децентрализации произошло существенное изменение - доходную базу местных бюджетов увеличили, одновременно отменив субвенцию из государственного бюджета на льготные перевозки. Теперь каждый город, принимая свой бюджет, сам решает сколько он может выделить на компенсации за проезд льготников и как будет распределяться эта сумма. При этом полномочий регулировать кому и в каких масштабах предоставлять льготы на местный уровень не передали - это по-прежнему выписано в Законах и Постановлениях КМУ. Остроты конфликтов это явно не снизило, даже наоборот - теперь перевозчики выгрызают компенсации непосредственно у городских властей, а те ищут способ минимизировать эту статью расходов бюджета. Поскольку старые методики и коэффициенты отменили, то сумма компенсации определяется исключительно волей депутатов местного совета и, разумеется, она существенно ниже, чем хотят перевозчики. Дополнительный конфликт порождает распределение выделенного финансирования между коммунальными и частными перевозчиками.
Единственным плюсом существующей системы я считаю то, что бюджетное финансирование льготных перевозок одновременно является целевым финансированием городского общественного транспорта как такового. Одной и той же гривной мы и реализуем политические решения в области социальной политики, и поддерживаем транспортную сферу. И это правильно, потому что общественный транспорт это не просто бизнес перевозчика, это одна из ключевых функций города, обеспечивающих городскую связность стимулирующая развитие экономики, образование, социальные связи.
Таким образом, организация и финансирование льготных перевозок разбалансированы, базируется на спорных цифрах, полна конфликтов и противоречий. Правительство и депутаты вынуждены с этим что-то делать, при этом, судя по принимаемым документам, параллельно закладывается несколько методов решения задачи. И тут надо хорошо и внимательно смотреть на плюсы и минусы каждого, чтоб не оказаться у разбитого корыта.
Монетизация.
Монетизация льгот была предусмотрена в Законе №1774-VIII, принятом Радой еще в 2016 году. Часть 8 его “Прикінцевих положень” определяет, что льготы, установленные согласно целому списку Законов, могут предоставлять в наличной форме в размерах и порядке, установленном КМУ. Это очень важная фраза, из которой следует два вывода:
- при переходе к монетизации безлимитный объем льгот (то есть оговоренное в указанных Законах право на бесплатный проезд) трансформируется в некоторый объем услуг и порядок их получения, которые устанавливает Кабмин;
- эта фраза прямо не относится к льготам, установленным Постановлениями КМУ, в частности к бесплатному проезду пенсионеров по возрасту (что логично - КМУ со своими решениями разбирается сам).
Позавчерашнее Постановление КМУ “о монетизации льгот на проезд” стоит рассматривать с одной стороны как развитие логики Закона №1774-VIII, а с другой как продолжение политики децентрализации. Оно предусматривает ПРАВО (именно право, а не обязанность, как написали многие журналисты!) на уровне города принять решение о монетизации льгот на проезд, перечисленных в Законе №1774-VIII. Кроме того “органи місцевого самоврядування мають право визначити інші категорії громадян, на яких буде поширюватись дія цього Порядку”(!).
В Постановлении установлен _минимальный_, а не фиксированный (как опять-таки написали многие) размер выплачиваемой компенсации, точнее порядок его расчета областными администрациями. Им предстоит вести статистику актуальных тарифов городского _коммунального_ транспорта в своих областях и вычислять средний тариф по области. Минимальный уровень монетизированной льготы - 30 поездок в месяц по этому среднему тарифу (с поправочными повышающими коэффициентами для некоторых случаев). Максимальный - не ограничивается ничем кроме щедрости городских властей.
Таким образом, Кабмин попытался привести в соответствие деньги и полномочия - города теперь могут сами строить свою политику в вопросе финансирования льгот на проезд. Это как раз неплохо.
Значительно хуже то, что это решение мне кажется очень непрозрачным и потенциально конфликтным. И Законы, дающие право на льготы, и Постановление №354 от 1993 о бесплатном проезде пенсионеров остаются в силе и в них по-прежнему обозначено право “бесплатного проезда”, без ограничений по объемам. Одновременно Закон №1774-VIII и свежее Постановление о монетизации создают механизм для ограничения этих объемов. Видимо, предполагается возможность применения этого механизма и по проезду пенсионеров - я не зря выше процитировал дословно про “інші категорії”, но при этом получается что два действующих Постановления КМУ будут противоречить друг другу.
Заложниками ситуации окажутся администрации городов, которые рискнут принять решение о монетизации и перевозчики в этих городах, которым предстоит пережить много интересных эпизодов общения с разъяренными льготниками (прежде всего пенсионерами), требующими бесплатного проезда. Кабмин, таким образом, изящно переложил все политические издержки процесса на города, оставшись очень белым и глубоко социальным.
Альтернатива.
Сам по себе способ решения проблемы транспортных льгот путем свободной раздачи денежных знаков мне представляется достаточно спорным с точки зрения эффективности. Известное правило менеджемента говорит о том, что ограниченный ресурс не следует распылять. А именно это произойдет с местными бюджетами городов, которые примут решение о монетизации, проиллюстрирую эту мысль на примере Краматорска.
В бюджете города на 2018 на компенсации льготного проезда предусмотрено 11,9 млн грн для автоперевозчиков и 27,9 млн грн для электротранспорта. Итого 39,8 млн грн, которые будут направлены в транспортную сферу города (причем 70% этой суммы получит коммунальный транспорт).
Абсолютно точной цифрой количества льготников в городе я не располагаю, в прессе и на заседаниях исполкома звучала цифра порядка 60 тыс человек (в том числе пенсионеры по возрасту), действующий тариф в коммунальном транспорте - 3 грн. Принимая объем выплат как минимальный (30 поездок в месяц), получим 60000*3*30*12 = 64,8 млн грн.
Таким образом, первый вывод заключается в том, что монетизация потребует увеличения затрат бюджета более чем в полтора раза (+62,8%).
Для того, чтобы прийти ко второму выводу нужно принять во внимание тот факт, что потребность в транспорте у 60 000 краматорских льготников может быть очень разной. Давайте не лукавить - многие пожилые люди по состоянию здоровья физически не могут выходить дальше лавочки у подъезда, а то и порога своей квартиры. Мне это известно не понаслышке, а по личному опыту членов моей семьи. Среди тех кто пользуется общественным транспортом кто-то делает 1-2 поездки в месяц, а кто-то 3-4 в день. При этом монетизированную льготу получат все в равной доле - и те, кто ездит много, и те, кто мало, и те, кто не ездит вообще. Логично предположить, что значительная часть выплаченных средств пойдет отнюдь не на покупку билетов в транспорт, а на продукты, лекарства и другие нужды.
В этом месте я сразу отвечу на вопрос - “тебе что, жалко денег старикам?!”. Нет, не жалко, но я за то, чтоб называть вещи своими именами. Если мы просто хотим раздать денег чтоб нас полюбил электорат за нечеловеческую доброту, то так и надо ставить вопрос - пусть будет вместо “юлиной тысячи” новый мем обозначать махровый популизм. Но если мы говорим о наведении порядка в транспортных льготах, то идея потратить вместо 40 млн грн, которые гарантированно пойдут на транспортные нужды, 65 млн грн, из которых на транспорт пойдет неизвестно сколько, мне представляется не самым эффективным решением. Которое, к тому же, частью льготников будет воспринято как личное оскорбление.
Теперь, наверное, пора ответить на вопрос - “а что ты, собственно, предлагаешь? проблема-то есть и ее надо решать…”
Как я уже упоминал в наших свежих законодательных новшествах есть и другое решение, прописанное в так называемом законе об электронном билете и связанных с ним актах КМУ.
Правильная, на мой взгляд, схема, которая работает во многих цивилизованных странах выглядит примерно так. Город создает структуру, которую можно назвать “единым транспортным оператором”. Единый оператор:
- готовит обоснованную схему маршрутов городского общественного транспорта;
- разрабатывает и предлагает к утверждению тарифы;
- выступает организатором перевозок, привлекая на конкурсной основе перевозчиков;
- осуществляет диспетчерские функции (контролируя через GPS системы подвижной состав) для всего транспорта, в том числе частных перевозчиков;
- с помощью системы электронного билета полностью обеспечивает _сбор выручки_ и контроль на линии (это обязательное условие!);
- рассчитывается с перевозчиками за выполненную транспортную работу (то есть платит за выполненный рейс);
- ведет учет льготных поездок и получает за них компенсацию.
При такой схеме каждому льготнику выдается специальный именной электронный проездной, который льготник обязан приложить к считывающему устройству (валидатору). Этим он реализует свое право на бесплатный проезд (неважно безлимитный или в определенных пределах), единый оператор получает точную информацию о количестве льготных поездок и может прозрачно проводить расчеты с городской администрацией.
О других плюсах подобного решения (не в контексте вопроса льгот) можно говорить долго и увлекательно: гибкие тарифные схемы, обеспечение предсказуемого графика работы и т.п.. И вообще: перевозчик занимается исключительно своим непосредственным делом - возит. То есть совершает по заданному графику рейс по заданному маршруту транспортным средством согласованного класса и получает за это деньги от единого оператора. Водителю не нужно постоянно отвлекаться на “обилечивание” пассажиров, он не заинтересован гонять на перегонки с коллегой, вечерние или ночные рейсы будут выполняться не хуже дневных если они заказаны и оплачиваются единым оператором.
Причем это вовсе не подсмотренная где-то в Европах теория - я совершенно точно знаю, что многие наши города уже активно работают в этом направлении, причем вполне себе конкретно, вплоть до пилотных внедрений систем электронного билета пока на коммунальном транспорте и выпуска “карт горожанина”. И очень бы не хотелось, чтобы это движение в правильном направлении было зарублено на корню (в том числе и давлением общественности, которая с излишним, на мой взгляд, восторгом восприняла попытку монетизировать транспортные льготы).
“Взять и поделить” это самый простой путь, но далеко не факт что самый правильный.
Юрий Трембач, член исполкома горсовета Краматорска
Комментарии